Charte partenariat public-privé : est-ce la solution miracle?
Par Dr Abderrahmane Mebtoul, Professeur des universités, expert international
L’UGTA et le patronat se sont réunis le 23 décembre 2017 pour évaluer le pacte économique et social et ont signé une charte pour la dynamisation du partenariat public privé (PPP.), encore largement embryonnaire, devant aider en principe à devenir un, outil d’optimisation et de rationalisation de la dépense publique. Après plus de 20 Triparties les résultats sont mitigés et peu d’applications concrètes selon l’avis de la majorité des experts. Attention aux illusions et aux solutions utopiques de court terme comme cela a été le cas pour les licences d’importation avec des pertes au trésor public se chiffrent en milliards de dollars ?
L’économie algérienne est caractérisée toujours directement indirectement par 98/97% des recettes en devises proviennent de Sonatrach. Cette nouvelle réunion s’éloignerait –elle d’une distribution de la rente en épuisement, fonction des rapports de forces ? Car à la lumière des expériences internationales, ce partenariat n’est pas la panacée a besoin d’un cadre juridique clair et surtout d’une vision stratégique qui fait cruellement défaut (1). Le PPP s’applique dans des cas exceptionnels aux infrastructures et que pour le reste de l’économie, à la lumière des expériences mondiales, c’est l’entreprise, loin des injonctions publiques bureaucratiques face au marché, qui est dominante. Le secteur privé algérien qui a peu investi dans la recherche développement (R-D) , 95% du secteur privé étant dominé par des PMI/PME peu concurrentielles et peu innovantes, , l’apport du capital argent souvent via les banques publiques( transfert de rente) n’étant qu’un moyen, peut-il être un partenaire fiable comme condition de réussite du PPP?
Par ailleurs, l’inopérationnalité de la règle des 49/51% généralisables à tous les secteurs n’est-elle pas un obstacle, l’Etat supportant tous les surcoûts ? Comme il y a une totale confusion entre deux concepts , celui de la privatisation qui est la cession partielle ou totale d’une entreprise publique en fonctionnement et la dé-monopolisation qui est l’encouragement du secteur privé à investir dans des créneaux noueux afin de favoriser un environnement concurrentiel L’objet de cette contribution est de poser la problématique de l’efficacité du PPP
1.- Nous avons dans la terminologie anglo-saxonne trois types de partenariats : les partenariats institutionnels (création de sociétés à capitaux publics et privés telles que les sociétés d’économie mixte ou joint-ventures), les partenariats dans lesquels les entreprises privées conseillent les personnes publiques pour la valorisation de leurs biens et les contrats de Private Finance Initiative (PFI) qui sont la forme la plus répandue. Il s’agit de la différencier des délégations de service public qui sont des contrats par lesquels une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service. Le cocontractant perçoit une rémunération mixte constituée d’une redevance fixe et d’un intéressement qui est fonction de l’amélioration de la qualité du service, du niveau des économies réalisées et du résultat financier de l’exploitation. Précisément le contrat de partenariat est un contrat à long terme (de 10 à 35 ans ou plus) par lequel une personne publique attribue à une entreprise une mission globale de conception, réalisation, financement ainsi que d’entretien, maintenance et/ou d’exploitation de l’ouvrage. Le cocontractant est rémunéré par un paiement de la personne publique pendant toute la durée du contrat, pouvant être liée à des objectifs de performance et intégrant l’amortissement des investissements initiaux.
Le contrat de partenariat diffère de la concession dans la mesure où le cocontractant est uniquement chargé de l’exploitation et non de la gestion des ouvrages étant fondé sur une répartition optimale des risques : le risque de trafic incombe à la personne publique, le cocontractant prenant en charge le risque de construction et de performance. Comme il ne faudrait pas assimiler les PPP à la privatisation. Une privatisation est la vente ou cession par l’État au secteur privé d’une partie ou de la totalité d’une entreprise publique. Dans le cadre d’un PPP, l’État verse une somme au secteur privé en contrepartie de l’offre de service et de la prise en charge éventuelle de la construction et de la gestion des infrastructures. La privatisation suppose que le secteur privé soit le seul responsable d’assurer les services, alors qu’avec un PPP, l’État conserve son rôle de responsable envers les citoyens et reste présent dans le projet étant donné qu’il fait partie du contrat.
La Banque Mondiale soutient l’émergence d’un modèle basé, entre autres, sur l’adoption de Partenariat Public Privé (PPP). Défini comme une entente contractuelle entre les pouvoirs publics et la sphère privée pour fournir des services traditionnellement proposés par l’Etat, le PPP dans le secteur de l’eau par exemple en Algérie a été règlementé par la nouvelle loi sur l’eau, promulguée en août 2005. Le Code de l’eau autorise le secteur privé à participer en tant qu’opérateur d’une concession au développement du secteur (Loi de 1996 modifiant la loi de 1983, améliorée en 2005).
2.-D’une manière générale, les PPP présentent un certain nombre d’avantages qui peuvent leur permettre d’optimiser le rapport coûts-résultats de l’intervention du secteur public dans le cadre des projets d’infrastructure, facilitent et encouragent la mise en œuvre des projets dans les délais et dans les limites du budget. Mais afin d’éviter les dépassements, de s’assurer que le partenaire privé livre et à exploite les actifs du projet dans les délais, cela suppose la maîtrise des coûts est souvent et une meilleure gouvernance. Cette réduction du coût des risques constitue le principal moyen d’optimiser le rapport coûts-résultats du secteur public et, dans le cadre de PPP réussis, elle compense généralement toute augmentation de coût résultant d’un financement par emprunts privés et non par emprunts publics.
En d’autres termes, le secteur public doit être en mesure de s’assurer que le prix qu’il paie au partenaire privé au titre des investissements et des risques liés au projet correspond à un bon usage de l’argent des contribuables ce qui n’est pas le cas souvent en Algérie où les surcouts surtout dans les infrastructures pouvant varier entre 10 à 30% par rapport aux standards internationaux sont voilés par des transferts via la rente des hydrocarbures. Ainsi, les PPP ne sont pas la panacée car la préparation des projets de type ppp prenant généralement plus de temps que des passations de marchés classique en raison de leur complexité, il est important de bien choisir les projets qui peuvent être effectués sous forme de ppp et de bénéficier de conditions favorables qui incluent des acteurs publics et privés compétents et solvables et un cadre macroéconomique et réglementaire stable. Cela renvoie à l’adaptation du cadre juridique.
En Algérie, l’on fait référence aux lois de finances 2009/2010 dont la généralisation de la règle des 49/51% sans distinguer les secteurs stratégiques ou pas, l’Etat supportant tous les surcoûts d’où la satisfaction de certains opérateurs étrangers qui drainent des profits sans risques. Cette règle généralisée, où aucun bilan n’a été fait à ce jour, se réfugiant dans l’idéologie, repose sur l’aisance financière.
3.- Des dispositions légales et réglementaires doivent être prises ou adaptées pour permettre un développement harmonieux de ces opérations, dans le respect des spécificités des opérations de partenariat public-privé notamment dans la loi sur les marchés publics. Cette reconnaissance n’a pas pour effet de sortir les opérations de partenariat de la réglementation sur les marchés publics, ni de créer une nouvelle catégorie de commandes publiques. L’objectif est uniquement de réserver aux PPP un traitement juridique différencié des autres marchés publics en raison des particularités de ce type d’opérations.
Des actions doivent être menées pour assurer la reconnaissance légale des PPP dont l’insertion d’un titre spécifique dans la loi relative aux marchés publics. Ce nouveau titre regroupera toutes les dispositions applicables aux marchés publics qui sont passés sous la forme d’un partenariat public-privé, dont notamment l’exigence pour le pouvoir adjudicateur concerné de mener une évaluation préalable complète et positive de son projet de PPP avant le lancement de la procédure, les règles spécifiques en matière de délai d’engagement et la rédaction de clauses spécifiques du Cahier général des charges Le cadre juridique des PPP doit être complété par l’adoption d’un cahier général des charges qui traitera des dispositions spécifiques applicables à ce type de marché.
Ces dispositions spécifiques porteront notamment sur les mécanismes de suivi et de contrôle de l’opération, notamment le rôle du fonctionnaire dirigeant, sur les clauses de paiement, sur les situations de force majeure, sur les pénalités, sur les cas de dissolution du contrat, sur les conséquences d’éventuels changements législatifs devant miser sur la stabilité du contrat et éviter toute rétroactivité contraire au droit international. Mais en dernier ressort le succès des PPP doit reposer sur l’organisation de la transparence du dialogue.
Il est essentiel d’organiser le dialogue dans des conditions de transparence et de respect de l’égalité de traitement entre les entreprises participantes et ce par une information préalable et la plus complète possible des entreprises participantes sur la manière dont le dialogue sera structuré: l’objet et la portée précis du dialogue, la durée de la procédure, le nombre de réunions, leur caractère éliminatoire ou non, l’acceptation de variantes, une information intermédiaire, après chaque réunion, comportant une synthèse des principaux points traités de manière à s’assurer de la bonne compréhension des parties lors des réunions de travail et enfin la rédaction d’un procès-verbal après chacune des étapes.
4.- Concernant les expériences internationales du partenariat public existe une étude intéressante sur ce sujet que dirige mon ami le professeur Jean Louis Guigou de l’IPIMED, parue en date de février 2012, le plan de l’Union européenne 2016/2020, par l’assouplissement des règles budgétaires, surtout après le Brixit britannique, s’orientant dans ce sens. Face à des besoins en investissements de plus en plus importants et qui sont estimés par l’Union européenne à 300 milliards d’euros d’investissement, d’ici 2030, et dans une conjoncture peu favorable où les budgets publics des Pays du Sud et de l’Est de (Psem) sont contraints par la crise financière et économique, le recours par les différents gouvernements de la région aux partenariats public-privé (PPP) est indispensable. Les marchés publics ne permettant plus de mener à bien tous les projets, cette alternative semble nécessaire tant les dettes de certains États sont colossales.
En théorie, les principaux avantages découlant de l’utilisation des PPP résident dans l’optimisation du rapport coûts/résultats, la répartition des risques entre l’autorité publique et l’opérateur privé, la conservation par l’entité publique du contrôle stratégique du service, et enfin le gain à traiter avec un secteur privé expérimenté.
L’intérêt pour un État ou une collectivité locale est de «développer une infrastructure économique pour assurer le développement d’un pays, tout en réduisant son emprunt et les risques associés». Cependant, ce recours croissant à l’usage des PPP ne fait pas sans obstacles du fait que ce mode de financement et de gestion est relativement nouveau dans la zone méditerranéenne.
En effet, les cadres financiers et juridiques des PPP sont différents d’un pays à l’autre et les projets susceptibles de faire l’objet de PPP ne sont pas clairement identifiés. Enfin, le secteur privé local ne semble pas outillé pour accompagner des projets d’envergure. Aussi pour les experts de l’EPIMED, le développement de tels mécanismes pourrait être favorisé à travers notamment l’élaboration et l’adoption d’un cadre régional harmonisé de PPP qui reste encore à définir.
5.- Pour l’Algérie, force est de constater que le tissu économique du secteur privé constituée à plus de 97% d’entreprises de types familiales peu initiés au management stratégique en majorité des TPE rendent difficiles ce genre de partenariat. Pour des raisons historiques, l’entreprise publique conserve en 2017 encore, une supériorité de fait sur les sociétés privées n’étant souvent pas assujetties à l’obligation de résultats puisque l’Etat propriétaire la renfloue souvent financièrement en cas de difficultés (Cas Eel Hadjar – SNVI). Encore que les grandes sociétés nationales en activités (Sonatrach, Sonelgaz, SNVI, Cosider etc.) coopèrent depuis longtemps déjà avec des sous-traitants privés strictement cantonnés à leurs périphéries, sans réelles possibilités d’interférer dans leurs stratégies. En faisant une comparaison avec les pays voisins où le taux d’intégration est plus élevé par rapport à l’Algérie, des experts ont souligné lors forum à El Moudjahid qu’en Tunisie, le nombre des entreprises sous-traitantes représente 20% des entreprises industrielles (1.000 entreprises de sous-traitance parmi 5.000 entreprises industrielles), alors qu’au Maroc, le taux est de 28% (2.000 entreprises de sous-traitance sur 7.000 sociétés industrielles). Et que le secteur industriel représente actuellement 5% seulement du PIB, alors que les besoins exprimés en matière d’équipement industriel et de toute autre composante industrielle et de pièces de rechange sont globalement de 25 milliard de dollars.
Le nombre total des entreprises algériennes activant dans la sous-traitance industrielle ne dépasse pas les 900 entreprises, soit 10% des entreprises du tissu industriel, le reste opérant soit dans le secteur commercial, la distribution, les services et le BTPH. Selon le président du réseau des bourses de sous-traitance et de partenariat. Le nombre d’entreprises sous-traitantes recensées en Algérie sont des PME, voire de toutes petites entreprises (TPE) avec moins de 10 employés. Par ailleurs, législation régissant les entreprises publiques économiques n’autorise ce type d’association qu’à condition que le partenaire privé adhère à la réglementation très restrictive qui régit le secteur public (soumission au code des marchés publics, possibilité d’être contrôlées à tous moments par la cour des comptes, l’IGF, les commissaires aux comptes et le ministère de tutelle) bloque ce genre de partenariat.
Il y aurait lieu d’autoriser les EPE et leurs filiales à entrer dans le capital social des sociétés privées de même que ces dernières pourront détenir une part des actions des entreprises publiques ainsi que de confier le management des entreprises à l’un comme à l’autre des détenteurs du capital social, supposant une modification des conseils d’administration selon les parts du capital social impliquant par là de revoir certains articles du code commerce et le droit privé. Une autre question souvent soulevé par des experts : quel est le niveau de capitalisation autorisé, et si privé est majoritaire dans le capital social d’une entreprise publique , elle serait évidemment régie par le le statut de société privée avec toutes les implications juridiques sur son statut d’entreprise nationale dont le droit de regard sur la nomination des dirigeants, les injonctions des pouvoirs publics, l’astreinte au code des marchés et la pénalisation de l’acte de gestion.
Le PPP peut devenir un outil de financement alternatif, pour l’accélération et la multiplication des investissements d’infrastructures, l’amélioration de la qualité du service public, l’optimisation des coûts et délais de réalisation ainsi que le transfert du savoir-faire. D’où l’urgence de la mise en place d’un cadre juridique et institutionnel clair pour une meilleure conduite des projets, impliquant le secteur privé dans toutes les étapes de préparation et de maturation des projets publics objets de PPP, tout en optant, dans une première étape, pour les petits projets pilotes et rentables afin de pouvoir mobiliser les financements nécessaires.
6.-La manne pétrolière a permis à l’Algérie d’effacer une énorme dette de consommation et d’engager des dépenses d’infrastructures jamais égalées. C’est un acquis pour le pays il faut le reconnaître. Mais ce modèle a atteint ses limites comme par le passé, devant se méfier de l’actuel programme d’industrialisation tout azimut des années 70 que certains voudraient remette en vogue. Le schéma directeur «des industries industrialisantes» des années 70 est mort, étant bien placé puisque ayant été directeur d’Etudes au ministère de l’Industrie et de l’Energie entre 1974/1979. Le schéma directeur de la production en substitution aux importations est frappé de désuétude, s’orientant vers un nouveau modèle de croissance mondial avec la quatrième révolution économique qui est irréversible entre 2018/2030. Il faut dorénavant miser sur l’investissement immatériel qui manque cruellement au pays. Sans cet investissement, l’Algérie peut investir autant de milliards de US$ sans connaître de développement voire régresser Il s’agit de réunir les conditions pour attirer les meilleurs cadres de la nation pour transformer notre diplomatie, notre administration et notre économie en moteur du développement. La formation continue doit être généralisée à tous les niveaux et l’ordre de mérite devenir le levier de la promotion sociale Les expériences historiques montrent clairement que les richesses naturelles n’ont pas d’effet direct sur le niveau de développement et que l’on construit une société développée d’abord sur les valeurs morales L’Algérie doit impérativement recomposer ses valeurs et ses principes pour reconstruire une société moderne et ouverte à la culture et au développement économique, technique et social autour d’un projet de société qui donne espoir à une jeunesse désabusée..D’où l’importance d’une gouvernance centrale et locale rénovée fondé sur un système participatif et qui appelle aux compétences algériennes locales et celles établies à l’étranger.
C’est ainsi que l’on donnera aux algériens l’envie de construire ensemble leur pays et d’y vivre dignement et harmonieusement, de rétablir la confiance entre les citoyens et les institutions de la République, de préserver les libertés individuelles et consolider la cohésion sociale à laquelle je suis profondément attachée. Le grand problème pour l’Algérie est de s’adapter au grand défi de la mondialisation afin de construire une économie hors hydrocarbures dans le cadre des valeurs internationales. Depuis des décennies tous les pouvoirs ont eu pour objectif l’après hydrocarbures. Après plus de 50 ans avec les dérivées 97% des recettes en devises proviennent toujours des hydrocarbures et ce faute de vision stratégique d’adaptation au nouveau monde, du fait de rigidités culturelles et politiques des tenants de la rente.
Ces derniers qui propagent un discours soit disant nationaliste, voient l’ennemi extérieur partout, discours populistes d’une autre époque, auquel aucun algérien ne croit. Or avec la forte consommation intérieure l’épuisement pour l’Algérie est dans moins de 10/15 ans, devant éviter de vivre éternellement sur l’illusion de la rente éternelle. D’où l’importance d’un nouveau modèle de consommation énergétique devant éviter l’erreur de fonder la stratégie sur un modèle de consommation énergétique linéaire.
7.-Toute Nation qui n’avance pas, en ce monde turbulent et instable en perpétuel mouvement recule et le temps presse pour redresser le bateau Algérie et l’éloigner de la zone de tempête que certains experts occidentaux lui prédisent. Pour cela nous devons procéder sans complaisance à un examen très lucide de la situation et dresser le cas échéant un constat d’échec pour mieux réagir dans plusieurs segments de la vie économique et sociale tels: éducation-formation, santé, stratégie industrielle réaliste, modernisation de l’agriculture, culture financière des acteurs économiques, efficacité de l’administration, relance et croissance des entreprises, réduction des déséquilibres régionaux et inégalités sociales, formation civique et politique de la jeunesse et tant d’autres domaine.
Je crois fermement, face à la nouvelle révolution économique qui s’annonce irréversible, que le peuple algérien a d’énormes ressources en lui-même et sera capable de réagir à l’instar d’autres peuples qui ont su conjuguer la modernité et leur authenticité, sous réserve d’un changement radical de type de gouvernance et en donnant le primat aux compétences, l’émancipation par le travail, loin des intérêts rentiers source d’immobilisme et de régression économique et sociale. J’ose imaginer une Algérie où les nouvelles générations vivront confiantes et heureuses dans leur pays et où nous assisterons à un retour volontaire progressif des cadres expatriés.
Pour cela, l’Algérie doit impérativement élaborer une stratégie d’adaptation avec réalisme qui sera l’œuvre des acteurs économiques , politiques et sociaux, tenant compte de la nouvelle transformation du monde, loin de l’ancienne vision bureaucratique, de croire que des lois et des nouvelles organisations déconnectés des réalités locales et internationales, sont la solution miracle, alors qu’il s’agit de s’attaquer au fonctionnement de la société. J’ose imaginer une Algérie où les nouvelles générations vivront confiantes et heureuses dans leur pays et où nous assisterons à un retour volontaire progressif des cadres expatriés. Pour cela, l’Algérie doit impérativement élaborer une stratégie d’adaptation avec réalisme qui sera l’œuvre des acteurs économiques , politiques et sociaux, tenant compte de la nouvelle transformation du monde, loin de l’ancienne vision bureaucratique, de croire que des lois et des nouvelles organisations déconnectés des réalités locales et internationales, sont la solution miracle, alors qu’il s’agit de s’attaquer au fonctionnement de la société.
A.M.
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